ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری

از ویکی داد
نسخهٔ تاریخ ۱۵ سپتامبر ۲۰۲۶، ساعت ۰۲:۰۲ توسط Rasool (بحث | مشارکت‌ها) (صفحه‌ای تازه حاوی «{{#seo: |title=ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری | دستگاه اجرایی |description=متن، شرح، تحلیل حقوقی، مبانی، پیشینه تقنینی، مصادیق، آرای قضایی و منابع مرتبط با ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری درباره تعریف دستگاه اجرایی. |keywords=ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری,...» ایجاد کرد)
(تفاوت) → نسخهٔ قدیمی‌تر | نمایش نسخهٔ فعلی (تفاوت) | نسخهٔ جدیدتر ← (تفاوت)
پرش به ناوبری پرش به جستجو


قوانین و مقرراتقانون مدیریت خدمات کشوریفصل اول ـ تعاریف → ماده ۵

ماده

۵

● معتبر

دستگاه اجرائی: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرائی نامیده می‌شوند.

مفاهیم کلیدی ماده ۵

دستگاه اجرایی
عنوان جامع مقرر در ماده ۵ برای مجموعه‌ای از اشخاص و واحدهای حقوقی و سازمانی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری.

وزارتخانه
واحد سازمانی مشخصی که برای تحقق یک یا چند هدف دولت به موجب قانون ایجاد شده و توسط وزیر اداره می‌شود.

مؤسسه دولتی
واحد سازمانی مشخص دارای استقلال حقوقی که مطابق ماده ۲ برای انجام بخشی از وظایف و امور قانونی ایجاد شده است.

مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی
واحد سازمانی دارای استقلال حقوقی که شرایط مقرر در ماده ۳ را داراست و عهده‌دار وظایف و خدمات عمومی است.

شرکت دولتی
بنگاه اقتصادی موضوع ماده ۴ که در چارچوب شرایط قانونی مقرر، شرکت دولتی شناخته می‌شود.

ذکر یا تصریح نام
ملاک شمول برخی دستگاه‌ها در مواردی که قانون‌گذار نمی‌خواهد شمول قوانین عمومی صرفاً بر اساس عنوان کلی دستگاه استنباط شود.

دستگاه مشمول به موجب نام
دستگاهی که قانون‌گذار با ذکر یا تصریح نام، آن را در قلمرو قانون یا مقررات عمومی قرار داده است.

واحد سازمانی
هر واحد داخلی یک دستگاه الزاماً «دستگاه اجرایی» مستقل نیست و باید میان دستگاه و سطوح سازمانی داخلی آن تفکیک کرد.

شمول قانون
قرار گرفتن یک دستگاه در عنوان ماده ۵ به معنای بی‌نیازی از بررسی مواد خاص قانون و مقررات استثنایی یا خاص نیست.

دستگاه اجرایی قوه مجریه
در برخی مقررات اجرایی، عنوان دستگاه اجرایی موضوع ماده ۵ در محدوده قوه مجریه به کار می‌رود؛ این کاربرد باید از مفهوم عام قانونی ماده ۵ تفکیک شود.


وضعیت: معتبر

تاریخ تصویب: 1386-07-08

آخرین اصلاح:

مبنای اصلاح:

سابقه تقنینی

هیچ نتیجه


ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، مهم‌ترین ماده برای تعیین دامنه مفهومی عبارت «دستگاه اجرایی» در این قانون است. این ماده به جای ارائه یک ساختار سازمانی واحد، مجموعه‌ای از اشخاص و نهادهای مختلف را تحت عنوان واحد «دستگاه اجرایی» قرار می‌دهد و از این طریق دامنه بسیاری از احکام قانون را مشخص می‌کند.

اهمیت ماده ۵ در این است که «دستگاه اجرایی» را نباید با «وزارتخانه» یا حتی با «دستگاه‌های تابع قوه مجریه» مترادف دانست. وزارتخانه فقط یکی از مصادیق دستگاه اجرایی است و در کنار آن مؤسسات دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و دستگاه‌هایی که شمول قانون درباره آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است نیز در این عنوان قرار گرفته‌اند.

منبع اصلی متن ماده: <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-5">شناسنامه قانون ـ قانون مدیریت خدمات کشوری</a>

تست‌های ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری



































شرح و توضیح ماده

شرح ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری







تحلیل حقوقی و تفسیری ماده ۵

ماده ۵ را می‌توان «ماده پیونددهنده» فصل اول قانون مدیریت خدمات کشوری دانست. ماده ۱ وزارتخانه، ماده ۲ مؤسسه دولتی، ماده ۳ مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی و ماده ۴ شرکت دولتی را تعریف می‌کنند؛ ماده ۵ این مصادیق را در یک عنوان جامع گرد هم می‌آورد.

از نظر ساختاری، این ماده یک تعریف جامع و غیرهمگن ارائه می‌کند؛ زیرا مصادیق آن از نظر ماهیت حقوقی یکسان نیستند. وزارتخانه، مؤسسه دولتی، نهاد عمومی غیردولتی و شرکت دولتی هرکدام ساختار و رژیم حقوقی متفاوتی دارند، اما قانون‌گذار برای اهداف قانون مدیریت خدمات کشوری آنها را تحت عنوان «دستگاه اجرایی» قرار داده است.

این تفاوت باعث می‌شود هرگاه در یک ماده دیگر قانون عبارت «دستگاه اجرایی» به کار رفته باشد، ابتدا باید ماده ۵ به‌عنوان تعریف پایه و سپس همان ماده خاص به‌عنوان تعیین‌کننده دامنه حکم مطالعه شود.

مهم‌ترین نتیجه تفسیری: «دستگاه اجرایی» عنوانی عام‌تر از «وزارتخانه» و «مؤسسه دولتی» است و حتی اشخاصی را که ماهیت دولتی ندارند، در شرایط مقرر در ماده ۵ در بر می‌گیرد.

از سوی دیگر، عبارت «شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است» یک سازوکار تکمیلی برای جلوگیری از خلأ قانونی نسبت به دستگاه‌هایی است که به موجب قوانین خاص ایجاد شده‌اند یا وضعیت ویژه‌ای دارند.

در رویه دیوان عدالت اداری نیز تمایز میان «دستگاه اجرایی» و «واحد داخلی دستگاه» مورد توجه قرار گرفته است. در رأی شماره ۱۲۳۸ و ۱۲۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، وزارتخانه به‌عنوان یک دستگاه اجرایی مستقل و استانداری به‌عنوان واحد استانی وزارت کشور تحلیل شده و انتقال میان آنها انتقال از یک دستگاه اجرایی به دستگاه دیگر تلقی نشده است.

از سوی دیگر، رأی وحدت رویه شماره ۲۱۵۷ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در بحث اجرای احکام، به صراحت تکلیف دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ را بر اساس ماده ۱۱۸ قانون دیوان عدالت اداری مورد توجه قرار داده است. این امر نشان می‌دهد که عنوان ماده ۵ در حوزه دادرسی و اجرای احکام نیز آثار مستقیم دارد.

همچنین در مقررات اجرایی دولت، دستگاه‌های موضوع ماده ۵ گاه در کنار وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ذکر شده‌اند. این کاربرد عملی نیز مؤید آن است که ماده ۵ یک عنوان فراگیر برای چند نوع شخصیت و ساختار سازمانی است.

مبانی و فلسفه حکم

فلسفه اصلی ماده ۵ را باید در نیاز قانون مدیریت خدمات کشوری به یک عنوان جامع برای تنظیم روابط اداری، استخدامی و مدیریتی جست‌وجو کرد.

اگر قانون برای هر یک از وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های مشمول عنوان جداگانه‌ای ایجاد می‌کرد، بسیاری از مواد قانون نیازمند تکرار فهرست طولانی اشخاص مشمول بودند. ماده ۵ با ایجاد عنوان «دستگاه اجرایی» این مشکل را حل کرده است.

در نتیجه، هرگاه قانون‌گذار در مواد بعدی از «دستگاه اجرایی» استفاده می‌کند، در حالت عادی می‌توان به تعریف ماده ۵ مراجعه کرد؛ البته با این قید که متن همان ماده خاص ممکن است دامنه شمول را محدودتر یا شرایط ویژه‌ای مقرر کرده باشد.

فلسفه دیگر ماده، پوشش دادن دستگاه‌هایی است که در ساختار عمومی کشور نقش اجرایی دارند اما در قالب وزارتخانه یا مؤسسه دولتی قرار نمی‌گیرند. نمونه‌های صریح ماده مانند شرکت ملی نفت ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، نشان‌دهنده همین هدف قانون‌گذار است.

در نهایت، ماده ۵ تلاش می‌کند میان «ساختارهای متفاوت حقوقی» و «نیاز مشترک به قواعد مدیریت عمومی» پیوند ایجاد کند؛ بدون آنکه ماهیت حقوقی هر یک از این ساختارها را از بین ببرد.

پیشینه تقنینی ماده ۵

پیش از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری نیز قوانین ایران از مفاهیم مختلفی مانند وزارتخانه، مؤسسه دولتی، شرکت دولتی و دستگاه‌های اجرایی استفاده می‌کردند؛ اما قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶ این مفاهیم را در فصل نخست خود سامان داد و در مواد ۱ تا ۵ یک سلسله تعاریف منسجم ایجاد کرد.

در این ساختار، ماده ۵ نقش تکمیل‌کننده مواد ۱ تا ۴ را دارد. به عبارت دیگر، قانون‌گذار ابتدا عناصر اصلی ساختار اداری و اقتصادی دولت را تعریف و سپس در ماده ۵ همه آنها را تحت عنوان «دستگاه اجرایی» جمع کرده است.

در قوانین و مقررات پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری نیز عبارت «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵» به‌طور گسترده به کار رفته است؛ از مقررات مالی و بودجه‌ای گرفته تا مقررات استخدامی، اداری، نظارتی و دادرسی.

در مقررات جدیدتر نیز همچنان ماده ۵ مبنای شناسایی بسیاری از دستگاه‌های مشمول قرار گرفته است. برای نمونه، در بخشنامه‌های مربوط به سازوکار رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی، وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در قالب دستگاه‌های موضوع ماده ۵ مورد اشاره قرار گرفته‌اند.

منبع تکمیلی: <a href="https://shenasname.ir/wp-content/uploads/2022/08/قوانین-و-مقررات-اداری-و-استخدامی-v2.pdf"> شناسنامه قانون ـ مجموعه قوانین و مقررات اداری و استخدامی </a>

مبانی و مستندات قانونی

  • ماده ۱ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف وزارتخانه و تعیین یکی از نخستین مصادیق دستگاه اجرایی.
  • ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف مؤسسه دولتی.
  • ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی.
  • ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف شرکت دولتی.
  • ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری: مبنای اصلی تعریف دستگاه اجرایی.
  • ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف پست سازمانی و ارتباط آن با ساختار دستگاه‌های اجرایی.
  • ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف کارمند دستگاه اجرایی.
  • ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری: تعریف امور حاکمیتی که در تحلیل وظایف دستگاه‌های اجرایی اهمیت دارد.
  • ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری: ارتباط مستقیم با سازماندهی، تشکیلات و سطوح سازمانی دستگاه‌های اجرایی.
  • ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری: برای بررسی حدود و استثنائات شمول قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به برخی دستگاه‌ها و اشخاص.
  • ماده ۱۱۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری: تکلیف دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ به اجرای دستورات دیوان در مقام اجرای حکم.
  • مواد ۱۰ و ۱۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری: برای بررسی صلاحیت دیوان نسبت به واحدها و دستگاه‌های مشمول و دعاوی استخدامی.
  • قانون محاسبات عمومی کشور: برای بررسی آثار مالی و بودجه‌ای دستگاه‌های مختلفی که در ماده ۵ عنوان دستگاه اجرایی گرفته‌اند.
  • قوانین بودجه سنواتی: برای بررسی احکام خاص مربوط به دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی.

نکته: برای تعیین شمول یک حکم خاص، صرف استناد به ماده ۵ کافی نیست. باید متن ماده‌ای که قرار است اعمال شود، همراه با مواد مربوط به استثنائات، قوانین خاص و در صورت وجود، آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بررسی شود.

مصادیق عملی و سوابق اجرایی

ماده ۵ در عمل یکی از پرکاربردترین تعاریف قانون مدیریت خدمات کشوری است؛ زیرا تعداد زیادی از مواد قانون، تکالیف و حقوق را متوجه «دستگاه‌های اجرایی» می‌کنند.

۱. وزارتخانه‌ها: هر وزارتخانه در ساختار ماده ۵ یک دستگاه اجرایی محسوب می‌شود. با این حال، واحدهای داخلی وزارتخانه مانند معاونت‌ها، ادارات کل و واحدهای استانی را نباید بدون بررسی ساختار قانونی، دستگاه‌های اجرایی مستقل تلقی کرد.

رأی شماره ۱۲۳۸ـ۱۲۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از این جهت اهمیت دارد؛ زیرا در موضوع انتقال کارکنان، وزارت کشور به‌عنوان دستگاه اجرایی و استانداری تهران به‌عنوان واحد استانی وزارت کشور مورد توجه قرار گرفته است. در نتیجه، انتقال از وزارتخانه به واحد استانی همان وزارتخانه، انتقال بین دو دستگاه اجرایی مستقل تلقی نشده است.

۲. مؤسسات دولتی: مؤسسات دولتی موضوع ماده ۲ نیز در شمار دستگاه‌های اجرایی قرار می‌گیرند. در این موارد باید میان شخصیت حقوقی مؤسسه و واحدهای داخلی آن تفکیک کرد.

۳. مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی: قرار گرفتن این دسته در ماده ۵ نشان می‌دهد که «دستگاه اجرایی» مساوی «دستگاه دولتی» نیست. برخی نهادهای عمومی غیردولتی، با حفظ ماهیت حقوقی خود، برای اهداف قانون مدیریت خدمات کشوری در عنوان دستگاه اجرایی قرار می‌گیرند.

در مقررات اجرایی دولت نیز نمونه‌هایی مانند شهرداری‌ها، سازمان تأمین اجتماعی، بنیاد شهید و امور ایثارگران و جمعیت هلال احمر در ارتباط با عنوان دستگاه‌های موضوع ماده ۵ مورد اشاره قرار گرفته‌اند؛ البته آثار هر حکم نسبت به هرکدام از این نهادها باید با قوانین خاص آنها و مقررات مربوط بررسی شود.

۴. شرکت‌های دولتی: شرکت‌های دولتی موضوع ماده ۴ نیز از مصادیق دستگاه اجرایی هستند. اما این امر به معنای یکسان بودن وضعیت آنها با وزارتخانه‌ها یا مؤسسات دولتی نیست و در امور مالی، استخدامی و مالکیتی باید مقررات خاص شرکت‌ها نیز بررسی شود.

۵. شرکت ملی نفت ایران و دستگاه‌های مشابه: ماده ۵ برای روشن کردن گروه دستگاه‌هایی که شمول قوانین عمومی درباره آنها نیازمند تصریح یا ذکر نام است، شرکت ملی نفت ایران و سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران را مثال زده است.

۶. بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی: این موارد نیز در خود ماده به‌عنوان نمونه ذکر شده‌اند. با این حال، وضعیت هر یک از آنها تابع قوانین خاص خود نیز هست و نمی‌توان تمام احکام قانون مدیریت خدمات کشوری را بدون بررسی مقررات اختصاصی بر آنها اعمال کرد.

۷. آثار دادرسی و اجرای احکام: قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در ماده ۱۱۸، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ را مکلف به اجرای دستورات دیوان در مقام اجرای حکم کرده است. بنابراین عنوان ماده ۵ در مرحله اجرای آرای دیوان نیز اثر حقوقی مستقیم دارد.

رأی وحدت رویه شماره ۲۱۵۷ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در بحث اجرای احکام و مسئولیت شخص حقوقی، به تکلیف دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ در برابر احکام دیوان اشاره کرده است.

۸. اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی: در مقررات مربوط به رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی نیز عنوان ماده ۵ مبنا قرار گرفته است. بخشنامه مربوط به سازوکار رفع اختلاف، مجموعه‌ای از وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را در قالب دستگاه‌های موضوع ماده ۵ مورد خطاب قرار داده است.

۹. دستگاه اجرایی و قانون خاص: در پرونده‌های واقعی، باید ابتدا مشخص شود شخص یا نهاد در کدام قسمت ماده ۵ قرار می‌گیرد؛ سپس باید قانون خاص همان دستگاه، اساسنامه و مقررات موضوعی بررسی شود. این روش از تعمیم نادرست احکام قانون مدیریت خدمات کشوری جلوگیری می‌کند.

قاعده عملی تشخیص: ابتدا «ماهیت دستگاه» را مشخص کنید؛ سپس «ماده ۵» را تطبیق دهید؛ بعد «ماده خاص مورد استناد» را بخوانید؛ و در نهایت «قانون خاص، استثنائات و رویه قضایی» را بررسی کنید.

منابع پژوهشی و مطالعات تکمیلی

در مطالعه ماده ۵، منبع اصلی همچنان متن شناسنامه قانون است. منابع دیگر زمانی اهمیت پیدا می‌کنند که بخواهیم آثار عملی عنوان «دستگاه اجرایی» را در استخدام، تشکیلات، امور مالی، دادرسی اداری، اجرای احکام، بودجه و روابط میان دستگاه‌ها بررسی کنیم.

مواد مرتبط

رده‌های مرتبط

قانون مدیریت خدمات کشوری حقوق اداری حقوق عمومی دستگاه اجرایی وزارتخانه مؤسسه دولتی نهاد عمومی غیردولتی شرکت دولتی ساختار اداری دولت تشکیلات اداری قوانین استخدامی دیوان عدالت اداری

جمع‌بندی

ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، «دستگاه اجرایی» را یک عنوان جامع می‌داند که وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و دستگاه‌هایی را که شمول قانون درباره آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است دربرمی‌گیرد.

بنابراین، دستگاه اجرایی با وزارتخانه، مؤسسه دولتی یا دستگاه دولتی مترادف نیست. وزارتخانه تنها یکی از مصادیق آن است و حتی برخی اشخاص عمومی غیردولتی نیز در حدود ماده ۵ در این عنوان قرار می‌گیرند.

اهمیت عملی ماده ۵ در این است که بسیاری از احکام قانون مدیریت خدمات کشوری، قوانین استخدامی، مقررات مالی، تشکیلاتی و حتی مقررات دادرسی اداری با ارجاع به «دستگاه اجرایی» دامنه شمول خود را مشخص می‌کنند.

با این حال، قرار گرفتن یک شخص یا نهاد در عنوان دستگاه اجرایی، به‌تنهایی برای اعمال همه احکام قانون کافی نیست؛ بلکه در هر مورد باید متن حکم خاص، قوانین خاص، استثنائات و مقررات مربوط نیز بررسی شود.

از منظر عملی، بهترین روش برای تحلیل این عنوان آن است که ابتدا ماهیت حقوقی دستگاه، سپس انطباق آن با یکی از گروه‌های ماده ۵، بعد قلمرو حکم خاص و در نهایت قوانین خاص و رویه قضایی بررسی شود.

مسیر پیشنهادی مطالعه

  1. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-1"> ماده ۱ ـ تعریف وزارتخانه </a>
  2. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-2"> ماده ۲ ـ تعریف مؤسسه دولتی </a>
  3. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-3"> ماده ۳ ـ تعریف مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی </a>
  4. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-4"> ماده ۴ ـ تعریف شرکت دولتی </a>
  5. ماده ۵ ـ تعریف دستگاه اجرایی
  6. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-6"> ماده ۶ ـ تعریف پست سازمانی </a>
  7. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-7"> ماده ۷ ـ تعریف کارمند دستگاه اجرایی </a>
  8. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-8"> ماده ۸ ـ امور حاکمیتی </a>
  9. <a href="https://shenasname.ir/laws/52-قانون-مدیریت-خدمات-کشوری#ماده-29"> ماده ۲۹ ـ ساختار و تشکیلات دستگاه‌های اجرایی </a>
  10. مطالعه قوانین خاص هر دستگاه در مواردی که شمول قانون نسبت به آن مستلزم ذکر یا تصریح نام است
  11. مطالعه آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره مفهوم دستگاه اجرایی و تمایز دستگاه از واحدهای داخلی