ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری
مفاهیم کلیدی ماده ۸
امور حاکمیتی
اموری که تحقق آنها موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آنها بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه میشود.
اقتدار و حاکمیت کشور
یکی از معیارهای اساسی تشخیص امور حاکمیتی؛ یعنی انجام امر به نحوی که با اعمال حاکمیت عمومی دولت ارتباط دارد.
منفعت عمومی
خدمتی که منافع حاصل از آن بدون محدودیت به همه اقشار جامعه تعلق میگیرد و بهرهمندی یک شخص، مانع استفاده دیگران نمیشود.
سیاستگذاری و نظارت
تعیین جهتگیریهای عمومی و نظارت حاکمیتی در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.
عدالت و تأمین اجتماعی
برقراری عدالت، تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد از جمله امور حاکمیتی تصریحشده در ماده ۸ است.
نظم، امنیت و دفاع ملی
قانونگذاری، نظم و امنیت، امور قضایی، حفظ تمامیت ارضی و آمادگی دفاعی از مصادیق صریح امور حاکمیتی هستند.
حفاظت از منابع عمومی
حفاظت از محیط زیست، منابع طبیعی و میراث فرهنگی در زمره امور حاکمیتی قرار گرفته است.
مرز حاکمیت و تصدیگری
ماده ۸ مبنای تفکیک بخشی از وظایف حاکمیتی دولت از امور اجتماعی، زیربنایی و اقتصادی و فعالیتهای قابل واگذاری است.
وضعیت: معتبر
تاریخ تصویب: 1386-07-08
سابقه تقنینی
هیچ نتیجه
ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، «امور حاکمیتی» را به اموری اطلاق میکند که تحقق آنها موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آنها بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه میشود و بهرهمندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمیگردد.
قانونگذار پس از ارائه این معیار کلی، در بندهای «الف» تا «م» نمونههایی از امور حاکمیتی را برشمرده است؛ از جمله سیاستگذاری و نظارت، برقراری عدالت و تأمین اجتماعی، قانونگذاری، نظم و امنیت، دفاع ملی، حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی، تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی، بهداشت و آموزش عمومی و برخی امور موضوع مواد ۹، ۱۰ و ۱۱ قانون.
مشاهده متن ماده ۸ در شناسنامه قانون
تستهای ماده ۸
شرح ماده ۸
ماده ۸ یکی از مهمترین مواد فصل نخست قانون مدیریت خدمات کشوری است؛ زیرا مرز مفهومی میان **وظایف حاکمیتی دولت** و سایر وظایف و فعالیتهای دولت را ترسیم میکند.
قانونگذار در صدر ماده ابتدا یک تعریف کلی ارائه کرده و سپس با عبارت «از قبیل» نمونههایی از امور حاکمیتی را برشمرده است.
برای تحلیل ماده، باید میان دو سطح تفکیک کرد:
- **معیار کلی امور حاکمیتی**؛
- **مصادیق و حوزههای حاکمیتی ذکرشده در بندهای «الف» تا «م».**
بنابراین برای تشخیص یک امر به عنوان حاکمیتی، صرف وجود نام آن در یکی از دستگاههای دولتی یا صرف ارائه خدمت توسط دولت کافی نیست؛ بلکه باید ماهیت امر و ارتباط آن با معیارهای مقرر در ماده ۸ بررسی شود.
تحلیل حقوقی و تفسیری
۱. جایگاه ماده ۸ در فصل تعاریف
ماده ۸ بلافاصله پس از تعریف دستگاه اجرایی، پست سازمانی و کارمند دستگاه اجرایی قرار گرفته و یکی از مفاهیم بنیادی قانون مدیریت خدمات کشوری را تعریف میکند.
مواد ۵ تا ۸ را میتوان یک زنجیره مفهومی دانست:
- ماده ۵: دستگاه اجرایی چیست؟
- ماده ۶: پست سازمانی چیست؟
- ماده ۷: کارمند دستگاه اجرایی کیست؟
- ماده ۸: امور حاکمیتی چیست؟
به همین دلیل، ماده ۸ صرفاً یک تعریف نظری نیست و آثار آن در ساختار تشکیلاتی، استخدام، واگذاری وظایف، ایجاد پستهای ثابت و سیاست کوچکسازی دولت دیده میشود.
۲. تعریف حقوقی امور حاکمیتی
قانونگذار امور حاکمیتی را اموری میداند که تحقق آنها موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آنها بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه میشود.
بنابراین دو عنصر اساسی در صدر ماده وجود دارد:
- ارتباط با اقتدار و حاکمیت کشور؛
- برخورداری عمومی و غیرمحدود از منافع.
این دو عنصر باید در کنار یکدیگر تحلیل شوند.
۳. مفهوم اقتدار و حاکمیت کشور
اقتدار و حاکمیت در ماده ۸ صرفاً به معنای قدرت نظامی یا امنیتی نیست.
قانونگذار در ادامه ماده، حوزههایی مانند سیاستگذاری اقتصادی، عدالت اجتماعی، قانونگذاری، امور قضایی، محیط زیست، تحقیقات بنیادی، آمار ملی، بهداشت و آموزش عمومی را نیز در شمار امور حاکمیتی آورده است.
در نتیجه، مفهوم حاکمیت در این ماده، مفهومی گسترده و ناظر به اعمال وظایف عمومی دولت است.
۴. معیار منفعت عمومی
یکی از ویژگیهای مهم امور حاکمیتی، شمول منافع آنها نسبت به همه اقشار جامعه است.
این ویژگی با خدماتی که صرفاً برای یک شخص، گروه محدود یا مصرفکننده مشخص ایجاد میشوند تفاوت دارد.
۵. عدم محدودیت در بهرهمندی
ماده ۸ علاوه بر شمول عمومی منافع، تصریح میکند بهرهمندی یک شخص یا گروه از این نوع خدمات نباید موجب محدودیت استفاده دیگران شود.
این ویژگی، یکی از معیارهای تمایز امور حاکمیتی از بسیاری از خدمات فردی و اقتصادی است.
۶. عبارت «از قبیل» و ماهیت فهرست مصادیق
قانونگذار پس از تعریف امور حاکمیتی از عبارت «از قبیل» استفاده کرده است.
در نتیجه، بندهای «الف» تا «م» را باید نمونههای قانونی و مهم امور حاکمیتی دانست، نه اینکه آنها را جدا از تعریف صدر ماده و بدون توجه به سایر مقررات تحلیل کرد.
۷. سیاستگذاری، برنامهریزی و نظارت
بند «الف» سیاستگذاری، برنامهریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را در شمار امور حاکمیتی قرار داده است.
این بند نشاندهنده نقش حاکمیتی دولت در تعیین جهتگیریها و نظارت کلان است.
۸. عدالت، تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد
بند «ب» برقراری عدالت، تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد را از امور حاکمیتی دانسته است.
بنابراین سیاستهای کلان مرتبط با عدالت اجتماعی و تأمین اجتماعی، در چارچوب ماده ۸، بخشی از وظایف حاکمیتی محسوب میشوند.
۹. رقابت، انحصار و حقوق مردم
بند «ج» ایجاد فضای سالم برای رقابت، جلوگیری از انحصار و جلوگیری از تضییع حقوق مردم را از امور حاکمیتی میداند.
این بند نشان میدهد که نقش دولت در تنظیم و تضمین چارچوب رقابت سالم، صرفاً یک فعالیت اقتصادی عادی نیست و جنبه حاکمیتی دارد.
۱۰. رشد و توسعه و مبارزه با فقر و بیکاری
بند «د» فراهم کردن زمینهها و مزیتهای لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری را در شمار امور حاکمیتی قرار داده است.
در نتیجه، سیاستهای عمومی توسعهای و مبارزه با فقر، صرفاً در قلمرو تصدیگری اقتصادی دولت قرار نمیگیرند.
۱۱. قانونگذاری، امور ثبتی، نظم و امنیت و امور قضایی
بند «هـ» مجموعهای از بنیادیترین وظایف حاکمیتی را بیان کرده است:
- قانونگذاری؛
- امور ثبتی؛
- استقرار نظم و امنیت؛
- اداره امور قضایی.
این موارد مستقیماً با اعمال اقتدار عمومی دولت و حاکمیت قانون ارتباط دارند.
۱۲. تمامیت ارضی و دفاع ملی
بند «و» حفظ تمامیت ارضی کشور، ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی را در شمار امور حاکمیتی قرار داده است.
این حوزه از روشنترین مصادیق اعمال اقتدار عمومی است و قابلیت واگذاری آن تابع محدودیتهای قانونی خاص خود خواهد بود.
۱۳. اخلاق، فرهنگ و هویت ایرانی ـ اسلامی
بند «ز» ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی ـ اسلامی را از امور حاکمیتی میداند.
این بند نشان میدهد که مفهوم حاکمیت در ماده ۸ علاوه بر حوزههای سیاسی و امنیتی، ابعاد فرهنگی و هویتی را نیز دربر میگیرد.
۱۴. اداره امور داخلی و مالیه عمومی
بند «ح» اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی را در شمار امور حاکمیتی قرار داده است.
به ویژه «مالیه عمومی» و «روابط خارجی» از حوزههایی هستند که با اعمال اقتدار و سیاستگذاری عمومی دولت ارتباط مستقیم دارند.
۱۵. محیط زیست، منابع طبیعی و میراث فرهنگی
بند «ط» حفاظت از محیط زیست، منابع طبیعی و میراث فرهنگی را حاکمیتی دانسته است.
این حکم نشان میدهد که ارزش عمومی و بیننسلی این منابع، در تعیین ماهیت حاکمیتی آنها اهمیت دارد.
۱۶. تحقیقات بنیادی، آمار ملی و فضای فرکانس
بند «ی» تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور را در زمره امور حاکمیتی آورده است.
این موارد به زیرساختهای اطلاعاتی، علمی و ارتباطی کشور مربوط میشوند و آثار آنها محدود به یک شخص یا گروه خاص نیست.
۱۷. بهداشت و آموزش عمومی
بند «ک» ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفتهای واگیر و مقابله با حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی را حاکمیتی میداند.
بنابراین حاکمیتی بودن یک امر لزوماً به معنای ارائه مستقیم تمام خدمات مربوط توسط دولت نیست؛ بلکه باید میان وظیفه حاکمیتی و شیوه ارائه خدمت تفکیک کرد.
۱۸. امور موضوع مواد ۹، ۱۰ و ۱۱
بند «ل» اهمیت بسیار زیادی در تفسیر ماده ۸ دارد.
قانونگذار برخی امور مندرج در مواد ۹، ۱۰ و ۱۱ را نیز در شرایط خاص، حاکمیتی محسوب کرده است؛ به ویژه مواردی که در اصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفتهاند و انجام آنها توسط بخش خصوصی، تعاونی یا نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت وزیران امکانپذیر نیست.
بنابراین مرز میان امور حاکمیتی و امور اجتماعی، زیربنایی و اقتصادی همیشه صرفاً بر اساس عنوان یک خدمت تعیین نمیشود.
۱۹. سایر موارد قانونی در بند «م»
بند «م» راه را برای شناسایی سایر امور حاکمیتی که به موجب قانون در این قلمرو قرار میگیرند باز گذاشته است.
این بند البته مشروط به رعایت سیاستهای کلی مصوب مقام معظم رهبری و قرار گرفتن امر در قوانین عادی است.
۲۰. رابطه ماده ۸ با ماده ۶
ماده ۶ ایجاد پستهای ثابت را صرفاً برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارند مجاز میداند.
بنابراین ماده ۸ در عمل یکی از مبانی مهم برای تشخیص قلمرو مشاغل حاکمیتی و به تبع آن تعیین پستهای ثابت است.
۲۱. رابطه ماده ۸ با ماده ۹
ماده ۹ امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی را تعریف میکند.
در نتیجه، برای تشخیص ماهیت یک وظیفه باید میان معیارهای ماده ۸ و تعریف ماده ۹ مقایسه صورت گیرد.
برخی حوزهها مانند آموزش و بهداشت میتوانند در شرایط مختلف، از منظر نوع وظیفه و سطح مداخله دولت، نیازمند تفکیک میان وظیفه حاکمیتی و شیوه ارائه خدمت باشند.
۲۲. رابطه ماده ۸ با ماده ۱۰
ماده ۱۰ امور زیربنایی را تعریف میکند.
وجود یک پروژه زیربنایی لزوماً به معنای حاکمیتی بودن تمام فعالیتهای اجرایی مربوط به آن نیست؛ باید میان سیاستگذاری، تنظیمگری و اعمال حاکمیت از یک سو و اجرای اقتصادی و عملیاتی از سوی دیگر تفکیک کرد.
۲۳. رابطه ماده ۸ با ماده ۱۱
ماده ۱۱ امور اقتصادی را تعریف میکند و دولت را در این حوزه، متصدی اداره و بهرهبرداری از اموال جامعه معرفی میکند.
این تفکیک برای سیاست واگذاری امور تصدیگرانه و کوچکسازی دولت اهمیت اساسی دارد.
۲۴. رابطه ماده ۸ با ماده ۲۹
ماده ۲۹ درباره ساختار سازمانی دستگاههای اجرایی و سقف پستهای سازمانی است.
تشخیص امور و مشاغل حاکمیتی در طراحی ساختار سازمانی و تعیین پستهای دستگاههای اجرایی اثر مستقیم دارد.
۲۵. رابطه ماده ۸ با ماده ۴۵
ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی و پیمانی را تنظیم میکند.
از آنجا که پستهای ثابت برای مشاغل حاکمیتی دارای استمرار ایجاد میشوند، تشخیص ماهیت حاکمیتی شغل در نظام استخدامی نیز اهمیت پیدا میکند.
۲۶. رابطه ماده ۸ با ماده ۵۱
در سیاستگذاری استخدامی، ماده ۵۱ با کاهش تعداد کارکنان در امور غیرحاکمیتی ارتباط دارد و وظایف حاکمیتی موضوع ماده ۸ را از شمول این حکم مستثنی میکند.
این ارتباط نشان میدهد که تفکیک حاکمیتی و غیرحاکمیتی فقط یک تقسیمبندی نظری نیست و آثار مستقیم استخدامی و بودجهای دارد.
۲۷. امور حاکمیتی با «خدمت دولتی» یکسان نیست
هر خدمتی که توسط دولت ارائه میشود لزوماً حاکمیتی نیست.
همچنین ممکن است دولت در برخی حوزهها نقش سیاستگذار، تنظیمگر و ناظر داشته باشد، در حالی که عملیات اجرایی خدمت توسط بخش غیردولتی انجام شود.
بنابراین باید میان **ماهیت وظیفه** و **شیوه ارائه خدمت** تفاوت گذاشت.
۲۸. امور حاکمیتی با «مشاغل حاکمیتی» یکسان نیست
ماده ۸ درباره «امور» صحبت میکند؛ در حالی که در مقررات استخدامی و تشکیلاتی، «شغل حاکمیتی» یا «پست حاکمیتی» مطرح میشود.
تبدیل یک وظیفه حاکمیتی به فهرست مشخص مشاغل و پستهای حاکمیتی، نیازمند اعمال ضوابط تشکیلاتی و مقررات اجرایی مرتبط است.
۲۹. معیارهای تشخیص مشاغل حاکمیتی در مقررات اجرایی
شناسنامه قانون در مجموعه مقررات اداری و استخدامی، مقررات مستقلی را درباره تعیین و احصای مشاغل حاکمیتی و تفکیک آن از مشاغل تصدیگری آورده است.
بر اساس این مقررات، دستگاههای اجرایی مکلف به احصای امور و مشاغل حاکمیتی و تصدیگری خود و اعلام آنها به مرجع ذیصلاح بودهاند.
همچنین در مقررات مربوط، برخی پستهای واحدهای عملیاتی و تقسیمات کشوری، با توجه به ماهیت وظایف آنها، در چارچوب معیارهای مقرر بررسی میشوند.
۳۰. معیارهای تشخیص در ساختارهای عملیاتی
در مقررات اجرایی مرتبط با تعیین مشاغل حاکمیتی، میان ماهیت وظیفه واحد، نوع فعالیت، قابلیت واگذاری و شرایط خاص امنیتی یا ضرورتهای اجتنابناپذیر تفکیک شده است.
بنابراین تشخیص شغل حاکمیتی باید بر مبنای ساختار مصوب و مقررات اختصاصی صورت گیرد، نه صرفاً عنوان شغلی.
۳۱. امور حاکمیتی و واگذاری به بخش غیردولتی
یکی از مهمترین کارکردهای ماده ۸، تعیین مرز میان وظایفی است که دولت باید به عنوان حاکمیت حفظ کند و فعالیتهایی که امکان واگذاری آنها به بخش غیردولتی وجود دارد.
ماده ۸ باید در این زمینه در کنار مقررات فصل دوم قانون درباره واگذاری امور و فعالیتها مطالعه شود.
۳۲. امور حاکمیتی و کوچکسازی دولت
تفکیک امور حاکمیتی از امور تصدیگری، یکی از مبانی کوچکسازی دولت است.
در این الگو، دولت به جای تصدی مستقیم تمام فعالیتها، بر سیاستگذاری، تنظیمگری، نظارت و وظایف حاکمیتی تمرکز میکند و فعالیتهای قابل واگذاری به بخش غیردولتی را در چارچوب قانون واگذار میکند.
۳۳. امور حاکمیتی و استخدام رسمی
ارتباط ماده ۸ با ماده ۶ و ماده ۴۵ موجب میشود تشخیص مشاغل حاکمیتی در برخی تصمیمات استخدامی، به ویژه ایجاد پستهای ثابت و استخدام رسمی، اهمیت پیدا کند.
با این حال، صرف حاکمیتی بودن یک وظیفه به معنای آن نیست که هر شخص شاغل در آن حوزه بدون رعایت مقررات استخدامی، خودبهخود مستخدم رسمی محسوب شود.
۳۴. امور حاکمیتی و نیروهای قراردادی
نوع رابطه استخدامی باید مستقل از ماهیت وظیفه تحلیل شود.
ممکن است یک دستگاه برای انجام امور خود از قالبهای مختلف قانونی نیروی انسانی استفاده کند؛ اما تشخیص اینکه چه پست یا شغلی حاکمیتی است، تابع ضوابط تشکیلاتی و استخدامی مربوط است.
۳۵. تفاوت «حاکمیتی بودن امر» با «غیرقابل واگذاری بودن مطلق»
نباید از ماده ۸ نتیجه گرفت که هر فعالیت مرتبط با یک امر حاکمیتی، در همه سطوح و با هر شیوهای الزاماً باید توسط کارمند دولت انجام شود.
وظیفه حاکمیتی دولت ممکن است شامل سیاستگذاری، تنظیمگری، نظارت یا اعمال اقتدار باشد، در حالی که برخی عملیات اجرایی مرتبط، در صورت وجود مجوز قانونی، قابل واگذاری باشند.
۳۶. امور حاکمیتی و بخش خصوصی
ماده ۸ به طور کلی بخش خصوصی را از هرگونه فعالیت مرتبط با حوزههای حاکمیتی منع نکرده است.
آنچه اهمیت دارد تفکیک میان **اعمال حاکمیت و مسئولیت نهایی دولت** از **ارائه یا اجرای برخی خدمات و عملیات** است.
۳۷. امور حاکمیتی و حقوق مردم
بخش مهمی از ماده ۸ مستقیماً با حمایت از حقوق عمومی ارتباط دارد؛ از جمله جلوگیری از انحصار، جلوگیری از تضییع حقوق مردم، عدالت، امنیت، محیط زیست و تأمین اجتماعی.
۳۸. امور حاکمیتی و بحرانهای عمومی
بند «ک» مقابله و کاهش آثار حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی را نیز در زمره امور حاکمیتی قرار داده است.
این حکم اهمیت نقش دولت در مدیریت بحرانهای فراگیر را نشان میدهد.
۳۹. امور حاکمیتی و دادههای ملی
آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس در بند «ی» نشان میدهد که مفهوم حاکمیت در قانون صرفاً به اعمال قدرت سنتی محدود نیست و زیرساختهای اطلاعاتی و ارتباطی را نیز در بر میگیرد.
۴۰. خطاهای رایج در تفسیر ماده ۸
مهمترین خطاها عبارتاند از:
- یکی دانستن تمام خدمات دولتی با امور حاکمیتی؛
- محدود کردن امور حاکمیتی به امور نظامی و امنیتی؛
- تصور اینکه هر امر حاکمیتی مطلقاً قابل واگذاری به هیچ شخصی نیست؛
- بیتوجهی به صدر ماده و تمرکز صرف بر فهرست بندها؛
- یکی دانستن «امر حاکمیتی» با «شغل حاکمیتی»؛
- تصور اینکه حاکمیتی بودن یک وظیفه به تنهایی موجب استخدام رسمی شخص میشود؛
- نادیده گرفتن مواد ۹، ۱۰ و ۱۱؛
- بیتوجهی به مقررات اجرایی تعیین مشاغل حاکمیتی.
مبانی و فلسفه حکم
۱. حفظ اقتدار و حاکمیت عمومی
نخستین فلسفه ماده ۸، حفظ وظایفی است که مستقیماً با اقتدار عمومی و حاکمیت کشور ارتباط دارند.
۲. تضمین منافع عمومی
امور حاکمیتی به حوزههایی مربوط میشوند که منافع آنها به صورت عمومی و گسترده به جامعه تعلق دارد.
۳. تفکیک نقش دولت از تصدیگری
ماده ۸ در کنار مواد ۹، ۱۰ و ۱۱ زمینه تفکیک وظایف دولت و جلوگیری از ورود غیرضروری دولت به فعالیتهای تصدیگرانه را فراهم میکند.
۴. تمرکز دولت بر سیاستگذاری و تنظیمگری
یکی از آثار مهم تفکیک امور حاکمیتی، حرکت دولت از تصدی مستقیم به سمت سیاستگذاری، تنظیمگری، نظارت و اعمال حاکمیت است.
۵. حمایت از حقوق عمومی
حفاظت از حقوق مردم، جلوگیری از انحصار، تأمین عدالت و حفظ محیط زیست از جمله حوزههایی هستند که ماده ۸ آنها را در قلمرو مسئولیتهای حاکمیتی قرار داده است.
۶. حفظ امنیت و تمامیت ارضی
دفاع ملی، آمادگی دفاعی، نظم و امنیت از وظایفی هستند که ارتباط مستقیم با حاکمیت ملی دارند.
۷. جلوگیری از توسعه بیضابطه دولت
با تفکیک امور حاکمیتی از امور تصدیگرانه، امکان تمرکز نیروی انسانی و منابع دولت بر وظایف اصلی و واگذاری امور قابل واگذاری فراهم میشود.
۸. ایجاد مبنای حقوقی برای ساختار سازمانی و استخدام
ماده ۸ در کنار مواد ۶، ۲۹، ۴۵ و ۵۱ به دولت امکان میدهد ساختار سازمانی، پستهای ثابت و سیاستهای استخدامی را بر مبنای ماهیت وظایف تنظیم کند.
پیشینه تقنینی ماده ۸
مفهوم تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدیگری دولت پیش از قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در قوانین برنامهای و اداری کشور سابقه داشته است.
در قانون مدیریت خدمات کشوری، این مفهوم با قرار گرفتن در فصل نخست قانون و در کنار تعریف امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور اقتصادی، صورتبندی منسجمتری پیدا کرد.
ماده ۸ علاوه بر ارائه معیار کلی، مصادیق گستردهای از وظایف حاکمیتی را بیان کرده و سپس در مواد بعدی، سایر دستههای اصلی وظایف دولت تعریف شدهاند.
پس از تصویب قانون، مقررات اجرایی و تشکیلاتی متعددی درباره احصای امور و مشاغل حاکمیتی، تفکیک آنها از امور تصدیگری و تعیین شرایط ایجاد پستهای مرتبط تصویب و ابلاغ شده است.
در مجموعه مقررات شناسنامه قانون، از جمله **تصویبنامه شماره ۱۶۳۴۵۷/ت۴۴۹۱۳ک مورخ ۲۲/۷/۱۳۸۹ درباره شاخصهای تعیین مشاغل حاکمیتی** و اصلاحات بعدی آن، ضوابط اجرایی این تفکیک تشریح شده است.
همچنین در مقررات بعدی، موضوع اعلام مشاغل حاکمیتی دستگاهها و ارتباط آن با مجوز استخدام رسمی و تبدیل وضعیت کارکنان پیمانی مورد توجه قرار گرفته است.
مبانی و مستندات قانونی
قانون مدیریت خدمات کشوری
- ماده ۵ ـ دستگاه اجرایی
- ماده ۶ ـ پست سازمانی
- ماده ۷ ـ کارمند دستگاه اجرایی
- ماده ۸ ـ امور حاکمیتی
- ماده ۹ ـ امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی
- ماده ۱۰ ـ امور زیربنایی
- ماده ۱۱ ـ امور اقتصادی
- ماده ۲۱ ـ واگذاری وظایف و امور
- ماده ۲۹ ـ ساختار سازمانی و پستها
- ماده ۳۲ ـ بهکارگیری نیروی انسانی
- ماده ۴۵ ـ استخدام رسمی و پیمانی
- ماده ۴۸ ـ تبدیل وضعیت و شرایط مرتبط با استخدام
- ماده ۵۱ ـ مجوزهای استخدامی و امور غیرحاکمیتی
- ماده ۱۱۷ ـ موارد عدم شمول
- ماده ۱۲۷ ـ نسخ قوانین و مقررات مغایر
قانون اساسی
- اصل ۲۹ قانون اساسی ـ تأمین اجتماعی
- اصل ۳۰ قانون اساسی ـ آموزش و پرورش
- اصل ۴۳ قانون اساسی ـ تأمین نیازهای اساسی
- اصل ۵۰ قانون اساسی ـ حفاظت از محیط زیست
- اصول مرتبط با حاکمیت، دفاع ملی، امنیت عمومی و اعمال اقتدار عمومی
مقررات اجرایی مرتبط با امور و مشاغل حاکمیتی
- تصویبنامه شماره ۱۶۳۴۵۷/ت۴۴۹۱۳ک مورخ ۲۲/۷/۱۳۸۹ درباره شاخصهای تعیین مشاغل حاکمیتی.
- تصویبنامه شماره ۲۴۸۱۹۷/ت۴۴۹۱۳ک مورخ ۱۶/۱۲/۱۳۹۰ در خصوص اصلاح ضوابط تعیین مشاغل حاکمیتی.
- مقررات مربوط به احصای امور و مشاغل حاکمیتی و تصدیگری دستگاههای اجرایی.
- مقررات مرتبط با اعلام مشاغل حاکمیتی دستگاههای اجرایی و ارتباط آن با مجوزهای استخدامی.
- مقررات تشکیلاتی موضوع ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری.
منابع اصلی شناسنامه قانون
- قانون مدیریت خدمات کشوری ـ شناسنامه قانون
- قانون مدیریت خدمات کشوری به همراه بخشنامهها و آییننامههای اجرایی ـ شناسنامه قانون
- مجموعه تنقیحی قوانین و مقررات اداری و استخدامی ـ شناسنامه قانون
- قوانین و مقررات اداری و استخدامی ـ شناسنامه قانون
- مجموعه قوانین و مقررات کاربردی استخدامی ـ شناسنامه قانون
مصادیق عملی و سوابق اجرایی
۱. سیاستگذاری اقتصادی
تعیین سیاستهای کلان اقتصادی و نظارت بر اجرای آنها، در حدود مقرر در قانون، نمونهای از وظایف حاکمیتی است.
۲. سیاستگذاری اجتماعی و فرهنگی
تعیین سیاستهای عمومی و تنظیمگری کلان در حوزههای اجتماعی و فرهنگی نیز در بند «الف» ماده ۸ قرار گرفته است.
۳. نظارت بر بازار و جلوگیری از انحصار
ایجاد فضای سالم رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم، مصداق روشن نقش حاکمیتی دولت است.
۴. تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد
سیاستهای کلان تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد در چارچوب بند «ب» ماده ۸ قرار میگیرند.
۵. قانونگذاری و امور قضایی
قانونگذاری، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی از صریحترین مصادیق امور حاکمیتی هستند.
۶. دفاع ملی
حفظ تمامیت ارضی و دفاع ملی از مصادیق اصلی حاکمیت عمومی محسوب میشوند.
۷. حفاظت از محیط زیست
حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی به دلیل آثار عمومی و بیننسلی در ماده ۸ قرار گرفته است.
۸. حفاظت از میراث فرهنگی
حفاظت از میراث فرهنگی نیز به صورت صریح در بند «ط» ماده ۸ آمده است.
۹. آمار و اطلاعات ملی
تولید و مدیریت آمار و اطلاعات ملی از مصادیق حاکمیتی موضوع بند «ی» است.
۱۰. مدیریت فضای فرکانس
مدیریت فضای فرکانس کشور نیز از مصادیق صریح امور حاکمیتی است.
۱۱. تحقیقات بنیادی
قانونگذار تحقیقات بنیادی را از جمله امور حاکمیتی برشمرده است.
۱۲. کنترل بیماریهای واگیر
کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفتهای واگیر، به دلیل آثار عمومی آن، در بند «ک» قرار گرفته است.
۱۳. مدیریت بحرانهای عمومی
مقابله و کاهش آثار حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی نیز در شمار امور حاکمیتی است.
۱۴. آموزش عمومی
ارتقای آموزش عمومی در بند «ک» از وظایف حاکمیتی شمرده شده است؛ البته این امر باید در کنار مواد ۹ و مقررات خاص آموزشی تفسیر شود.
۱۵. بهداشت عمومی
ارتقای بهداشت عمومی و کنترل بیماریهای واگیر از مصادیق حاکمیتی موضوع ماده ۸ است.
۱۶. وظایف واحدهای اجرایی و عملیاتی
برای تشخیص حاکمیتی بودن یک پست در واحدهای عملیاتی، صرف وابستگی سازمانی کافی نیست و باید ماهیت واقعی وظیفه و مقررات تعیین مشاغل حاکمیتی بررسی شود.
۱۷. تشخیص شغل حاکمیتی در ساختار دستگاه
دستگاه اجرایی باید در چارچوب مقررات، امور و مشاغل حاکمیتی خود را احصا و به مرجع ذیصلاح اعلام کند.
۱۸. مجوز استخدام رسمی
در مقررات اجرایی مرتبط، تعیین مشاغل حاکمیتی دستگاه با برخی فرایندهای صدور مجوز استخدام رسمی ارتباط پیدا کرده است.
۱۹. تبدیل وضعیت کارکنان پیمانی در مشاغل حاکمیتی
برخی مقررات و بخشنامههای استخدامی، شرایط تبدیل وضعیت کارکنان پیمانی به رسمی آزمایشی یا رسمی را با احراز اشتغال در مشاغل حاکمیتی مرتبط کردهاند.
۲۰. واگذاری خدمات غیرحاکمیتی
در مقابل امور حاکمیتی، وظایف قابل واگذاری باید در چارچوب قانون از تصدی مستقیم دولت خارج شوند.
۲۱. تفکیک وظیفه از شیوه ارائه خدمت
ممکن است دولت مسئولیت سیاستگذاری و نظارت یک حوزه را حفظ کند ولی عملیات اجرایی آن، در صورت وجود مجوز قانونی، توسط بخش غیردولتی انجام شود.
۲۲. خدمات اجتماعی و فرهنگی
یک خدمت اجتماعی یا فرهنگی را نمیتوان صرفاً با توجه به عنوان آن حاکمیتی یا غیرحاکمیتی دانست؛ باید معیار ماده ۸ و تعریف ماده ۹ بررسی شود.
۲۳. امور زیربنایی
طرح زیربنایی موضوع ماده ۱۰ لزوماً در تمام اجزای خود حاکمیتی نیست و باید میان سیاستگذاری و اجرای پروژه تفکیک کرد.
۲۴. فعالیت اقتصادی دولت
فعالیت اقتصادی موضوع ماده ۱۱ اصولاً در قلمرو امور اقتصادی و تصدیگری قرار میگیرد، مگر آنکه به موجب ماده ۸ یا قانون خاص، بخش مربوط ماهیت حاکمیتی پیدا کند.
۲۵. چکلیست تشخیص امر حاکمیتی
برای تشخیص یک فعالیت میتوان این پرسشها را بررسی کرد:
- آیا تحقق آن با اقتدار و حاکمیت کشور ارتباط مستقیم دارد؟
- آیا منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه میشود؟
- آیا بهرهمندی یک گروه مانع استفاده دیگران نمیشود؟
- آیا فعالیت در یکی از بندهای «الف» تا «م» ماده ۸ قرار میگیرد؟
- آیا موضوع در مواد ۹، ۱۰ یا ۱۱ قرار دارد؟
- آیا قانون خاصی آن را حاکمیتی اعلام کرده است؟
- آیا مقررات اجرایی، شغل یا پست مربوط را حاکمیتی شناختهاند؟
- آیا فعالیت قابل واگذاری به بخش غیردولتی است یا قانوناً از واگذاری آن جلوگیری شده است؟
منابع پژوهشی و مطالعات تکمیلی
- قانون مدیریت خدمات کشوری ـ شناسنامه قانون — منبع اصلی متن و ساختار ماده ۸.
- قانون مدیریت خدمات کشوری به همراه بخشنامهها و آییننامههای اجرایی — مجموعه مقررات مرتبط با تفکیک امور حاکمیتی و تصدیگری، تعیین مشاغل حاکمیتی و مقررات تشکیلاتی و استخدامی.
- مجموعه تنقیحی مقررات اداری و استخدامی شناسنامه قانون — برای بررسی مقررات تکمیلی و مقررات بعدی مرتبط با امور و مشاغل حاکمیتی.
- مجموعه قوانین و مقررات اداری و استخدامی — شامل تصویبنامهها و بخشنامههای مرتبط با احصای امور و مشاغل حاکمیتی.
- مجموعه قوانین و مقررات کاربردی استخدامی — شامل مقررات مرتبط با اعلام مشاغل حاکمیتی، پستهای سازمانی و شرایط استخدامی.
- آرای اداری و استخدامی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ بخش سوم — برای بررسی رویه قضایی استخدامی مرتبط با قانون مدیریت خدمات کشوری و آثار تفکیک وضعیتهای استخدامی.
- بخشنامه ساماندهی و بازتعریف خدمات دستگاههای اجرایی — نمونه مقررات جدیدتر در حوزه احصا و ساماندهی خدمات دستگاههای اجرایی و ارتباط آن با ساختار، فرایندها و وظایف دستگاه.
- آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مرتبط با قانون مدیریت خدمات کشوری — برای مطالعه رویه دیوان در خصوص اجرای مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری.
مواد مرتبط
- ماده ۵ ـ دستگاه اجرایی
- ماده ۶ ـ پست سازمانی
- ماده ۷ ـ کارمند دستگاه اجرایی
- ماده ۸ ـ امور حاکمیتی
- ماده ۹ ـ امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی
- ماده ۱۰ ـ امور زیربنایی
- ماده ۱۱ ـ امور اقتصادی
- ماده ۲۱ ـ واگذاری وظایف و امور
- ماده ۲۹ ـ ساختار سازمانی
- ماده ۳۲ ـ بهکارگیری نیروی انسانی
- ماده ۴۵ ـ استخدام رسمی و پیمانی
- ماده ۴۸ ـ شرایط استخدام
- ماده ۵۱ ـ مجوزهای استخدامی
- ماده ۱۱۷ ـ موارد عدم شمول
- ماده ۱۲۷ ـ نسخ قوانین و مقررات مغایر
قانون مدیریت خدمات کشوری فصل اول قانون مدیریت خدمات کشوری تعاریف قانون مدیریت خدمات کشوری امور حاکمیتی مشاغل حاکمیتی تصدیگری دولت ساختار سازمانی دولت قوانین اداری و استخدامی آرای دیوان عدالت اداری
جمعبندی
ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، امور حاکمیتی را اموری تعریف میکند که تحقق آنها موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آنها بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه میشود و بهرهمندی از آنها موجب محدودیت استفاده دیگران نمیگردد.
این ماده علاوه بر ارائه این معیار کلی، حوزههای متنوعی از جمله سیاستگذاری، برنامهریزی و نظارت، عدالت و تأمین اجتماعی، تنظیم رقابت، رشد و توسعه، قانونگذاری، نظم و امنیت، دفاع ملی، فرهنگ و هویت، مالیه عمومی، روابط خارجی، محیط زیست، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی، بهداشت و آموزش عمومی و مدیریت بحرانهای عمومی را دربر میگیرد.
اهمیت عملی ماده ۸ در این است که این تعریف در مواد دیگر قانون، به ویژه در **ایجاد پستهای ثابت، تشخیص مشاغل حاکمیتی، استخدام، تعیین ساختار سازمانی، مجوزهای استخدامی و تفکیک امور قابل واگذاری از وظایف اصلی دولت** آثار مستقیم پیدا میکند.
در نتیجه، برای تشخیص یک فعالیت به عنوان «امر حاکمیتی» نباید صرفاً به دولتی بودن مجری یا عنوان یک خدمت توجه کرد؛ بلکه باید **معیارهای صدر ماده، مصادیق بندهای «الف» تا «م»، مواد ۹ تا ۱۱ و مقررات اجرایی و خاص مرتبط** را در کنار یکدیگر بررسی کرد.
مسیر پیشنهادی مطالعه
برای درک کامل ماده ۸، مطالعه مواد زیر به ترتیب پیشنهاد میشود:
- ماده ۵ ـ دستگاه اجرایی
- ماده ۶ ـ پست سازمانی
- ماده ۷ ـ کارمند دستگاه اجرایی
- ماده ۸ ـ امور حاکمیتی
- ماده ۹ ـ امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی
- ماده ۱۰ ـ امور زیربنایی
- ماده ۱۱ ـ امور اقتصادی
- ماده ۲۱ ـ واگذاری وظایف و امور
- ماده ۲۹ ـ ساختار سازمانی
- ماده ۳۲ ـ بهکارگیری نیروی انسانی
- ماده ۴۵ ـ استخدام رسمی و پیمانی
- ماده ۴۸ ـ شرایط استخدام
- ماده ۵۱ ـ مجوزهای استخدامی و امور غیرحاکمیتی
- ماده ۱۱۷ ـ موارد عدم شمول قانون