ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری
تعاریف اصطلاحات
مؤسسه دولتی
واحد سازمانی مشخصی که به موجب قانون ایجاد شده یا میشود، استقلال حقوقی دارد و بخشی از وظایف و امور قانونی را انجام میدهد.
واحد سازمانی مشخص
ساختار سازمانی معین و قابل شناسایی که دارای وظایف، جایگاه و صلاحیتهای مشخص در نظام حقوقی و اداری است.
ایجاد به موجب قانون
تأسیس مؤسسه دولتی باید مستند به قانون باشد و صرف تصمیم داخلی یک دستگاه برای ایجاد آن کافی نیست.
استقلال حقوقی
مؤسسه دارای شخصیت و هویت حقوقی مستقل برای انجام وظایف و اعمال حقوق و تکالیف قانونی خود است.
وظایف و امور قانونی
مؤسسه دولتی بخشی از وظایف و اموری را انجام میدهد که قانون بر عهده قوا و سایر مراجع قانونی قرار داده است.
قوای سهگانه
قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که بخشی از وظایف قانونی آنها ممکن است توسط مؤسسات دارای شخصیت حقوقی انجام شود.
سازمانهای نامبرده در قانون اساسی
سازمانها و نهادهایی که قانون اساسی آنها را نام برده و ماده ۲ آنها را در حکم مؤسسه دولتی شناخته است.
مؤسسه وابسته به دولت
عنوانی متفاوت از «مؤسسه دولتی» که در قوانین به صورت عام تعریف نشده و نباید صرف وابستگی سازمانی را معادل مؤسسه دولتی دانست.
وضعیت: معتبر
تاریخ تصویب: 1386-07-08
سابقه تقنینی
هیچ نتیجه
ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری یکی از مهمترین تعاریف فصل اول قانون است و مفهوم «مؤسسه دولتی» را در نظام حقوق اداری ایران مشخص میکند.
بر اساس این ماده، مؤسسه دولتی باید دارای چهار ویژگی اصلی باشد: «واحد سازمانی مشخص»، «ایجاد به موجب قانون»، «استقلال حقوقی» و «انجام بخشی از وظایف و امور قانونی».
ماده در ادامه، برای سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شدهاند نیز حکم خاصی مقرر کرده و آنها را «در حکم مؤسسه دولتی» شناخته است.
این تعریف از آن جهت اهمیت دارد که مؤسسه دولتی در ساختار حقوقی کشور عنوانی متفاوت از وزارتخانه، شرکت دولتی و مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی است و تشخیص دقیق ماهیت هر دستگاه میتواند در تعیین مقررات استخدامی، مالی، اداری و صلاحیت مراجع رسیدگیکننده مؤثر باشد.
منبع و کنترل متن: متن ماده ۲ و وضعیت قانون با نسخه منتشرشده در شناسنامه قانون و مجموعههای تنقیحی مقررات اداری و استخدامی تطبیق داده شده است. قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۰۷/۰۸ در سال ۱۳۹۷ دائمی شده و متن ماده ۲ همچنان به عنوان تعریف «مؤسسه دولتی» مورد استناد قرار میگیرد.
📝 نمونه تستهای آزمونی
سؤالات تألیفی و آموزشی مستند به ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری
مطابق ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، کدام گزینه تعریف دقیقتری از مؤسسه دولتی ارائه میدهد؟
(تألیفی ـ مستند به متن قانون)
کدام ویژگی در ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری صراحتاً برای مؤسسه دولتی ذکر شده است؟
(تألیفی ـ مفهومی)
بر اساس ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه دولتی چگونه ایجاد میشود؟
(تألیفی ـ تحلیلی)
کدام گزینه تفاوت مهم مؤسسه دولتی موضوع ماده ۲ با وزارتخانه موضوع ماده ۱ را بهتر بیان میکند؟
(تألیفی ـ مقایسهای)
تحلیل حقوقی و تفسیری
۱. مؤسسه دولتی به عنوان واحد سازمانی مشخص
قانونگذار تعریف مؤسسه دولتی را با عبارت «واحد سازمانی مشخص» آغاز کرده است. بنابراین وجود یک ساختار سازمانی قابل شناسایی، یکی از ارکان اولیه این عنوان است.
منظور از واحد سازمانی مشخص، صرف وجود یک مجموعه اداری یا کارکنان دولتی نیست؛ بلکه باید بتوان جایگاه، وظایف، حدود صلاحیت و مبنای قانونی آن واحد را شناسایی کرد.
از این جهت، هر اداره، دفتر، معاونت یا مرکز داخلی یک وزارتخانه لزوماً مؤسسه دولتی نیست.
۲. ایجاد مؤسسه دولتی به موجب قانون
ماده ۲ مقرر میکند مؤسسه دولتی «به موجب قانون ایجاد شده یا میشود».
این عبارت با اصل قانونی بودن سازمان و صلاحیتهای عمومی ارتباط دارد. ایجاد یک شخص حقوقی عمومی با وظایف عمومی و صلاحیتهای قانونی نمیتواند صرفاً با تصمیم داخلی مدیران یک دستگاه صورت گیرد.
بنابراین نخستین سند برای تشخیص ماهیت حقوقی یک مؤسسه، قانون تأسیس یا قانون خاص ایجادکننده آن است.
۳. مفهوم استقلال حقوقی
«استقلال حقوقی» مهمترین ویژگیای است که ماده ۲ در تعریف مؤسسه دولتی بر آن تصریح میکند.
استقلال حقوقی به این معناست که مؤسسه از نظر حقوقی واحدی مستقل و قابل شناسایی است و میتواند در حدود صلاحیت قانونی خود دارای حقوق و تکالیف و طرف حق و تعهد قرار گیرد.
این مفهوم را نباید بدون دلیل به معنای استقلال کامل مالی، اداری یا سیاسی توسعه داد.
برای مثال، ممکن است مؤسسه دارای شخصیت حقوقی مستقل باشد اما بودجه، نحوه انتصاب مقام عالی یا ساختار آن تحت نظارت دولت یا مرجع قانونی دیگری قرار داشته باشد.
۴. استقلال حقوقی در برابر استقلال مالی
یکی از اشتباهات رایج در تحلیل ماده ۲، یکی دانستن استقلال حقوقی و استقلال مالی است.
ماده ۲ از «استقلال حقوقی» سخن میگوید و نه «استقلال مالی مطلق».
بنابراین برای بررسی وضعیت مالی مؤسسه باید علاوه بر ماده ۲، قانون تأسیس، قانون بودجه، قانون محاسبات عمومی، اساسنامه و سایر قوانین خاص مربوط به همان مؤسسه بررسی شود.
۵. انجام بخشی از وظایف و امور قانونی
مؤسسه دولتی برای انجام بخشی از وظایف و اموری ایجاد میشود که بر عهده یکی از قوای سهگانه یا سایر مراجع قانونی قرار دارد.
این قسمت نشان میدهد که مؤسسه دولتی صرفاً یک ساختار اداری برای فعالیت داخلی نیست؛ بلکه در اجرای مأموریتهای قانونی عمومی نقش دارد.
در نتیجه، وظایف مؤسسه باید به قانون و صلاحیت قانونی آن مستند باشد.
۶. منظور از «قوای سهگانه»
ماده ۲ به صورت عام از وظایف و امور مربوط به یکی از قوای سهگانه سخن گفته است.
این عبارت را باید با توجه به ساختار قانون اساسی و قوانین خاص هر حوزه تفسیر کرد. بنابراین نمیتوان صرفاً بر اساس قرار گرفتن یک مؤسسه در یکی از قوای کشور، تمام مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری را بدون بررسی سایر احکام بر آن اعمال کرد.
۷. مفهوم «سایر مراجع قانونی»
عبارت «سایر مراجع قانونی» دامنه تعریف ماده ۲ را محدود به سه قوه نمیکند.
ممکن است قانونگذار انجام وظایف مشخصی را به یک مرجع قانونی یا یک واحد سازمانی دارای شخصیت حقوقی واگذار کند. در این موارد، برای تشخیص وضعیت حقوقی مؤسسه باید به قانون ایجادکننده و حدود صلاحیتهای آن مراجعه کرد.
۸. تفاوت مؤسسه دولتی با وزارتخانه
ماده ۱ وزارتخانه را واحد سازمانی مشخصی معرفی میکند که تحقق اهداف دولت را بر عهده دارد و توسط وزیر اداره میشود.
در مقابل، ماده ۲ برای مؤسسه دولتی صراحتاً عنصر «استقلال حقوقی» را مطرح میکند.
بنابراین این دو عنوان را نباید مترادف دانست.
وزارتخانه یکی از قالبهای اصلی سازمان اداری دولت است، در حالی که مؤسسه دولتی عنوان حقوقی متفاوتی است که ویژگی استقلال حقوقی در آن برجسته شده است.
۹. تفاوت مؤسسه دولتی با شرکت دولتی
شرکت دولتی در ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری دارای تعریف خاص است و عناصر اقتصادی، سرمایهای و مالکیتی در آن نقش اساسی دارد.
بنابراین «دولتی بودن» به تنهایی برای قرار دادن یک واحد در عنوان مؤسسه دولتی کافی نیست.
اگر واحدی واجد شرایط شرکت دولتی باشد، باید مقررات خاص شرکتهای دولتی درباره آن بررسی شود و نمیتوان صرف وابستگی آن به دولت را دلیل مؤسسه دولتی بودن دانست.
۱۰. تفاوت مؤسسه دولتی با مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی
ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری برای مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی معیارهای متفاوتی مقرر کرده است؛ از جمله استقلال حقوقی، ایجاد با تصویب مجلس و تأمین بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه از منابع غیردولتی و انجام وظایف و خدمات عمومی.
بنابراین مؤسسه دولتی و مؤسسه عمومی غیردولتی دو عنوان حقوقی متفاوتاند و نباید صرفاً به دلیل انجام خدمات عمومی با یکدیگر خلط شوند.
۱۱. تفاوت «مؤسسه دولتی» با «مؤسسه وابسته به دولت»
یکی از نکات مهم در تفسیر ماده ۲، تفاوت عنوان قانونی «مؤسسه دولتی» با تعبیر «مؤسسه وابسته به دولت» است.
اداره کل حقوقی قوه قضائیه در نظریه شماره ۶۱۸۵/۷ مورخ ۱۳۸۶/۰۹/۱۹ تصریح کرده است که «مؤسسه وابسته به دولت» به عنوان یک عنوان عام، در قوانین تعریف نشده است و در عین حال میان مؤسسه دولتی و مؤسسه وابسته به دولت باید تفکیک کرد.
بنابراین صرف اینکه مؤسسهای وابسته به یک وزارتخانه یا دستگاه دولتی باشد، برای اطلاق عنوان مؤسسه دولتی موضوع ماده ۲ کافی نیست.
۱۲. سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی
قسمت دوم ماده ۲ مقرر میکند: «کلیه سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسه دولتی شناخته میشود.»
این قسمت یک حکم خاص قانونی است.
در اینجا قانونگذار به جای آنکه برای هر سازمان به صورت جداگانه شرایط استقلال حقوقی و نحوه ایجاد را بررسی کند، یک حکم «در حکم مؤسسه دولتی» مقرر کرده است.
بنابراین در تحلیل این قسمت باید میان «مؤسسه دولتی به معنای تعریف قسمت نخست ماده» و «در حکم مؤسسه دولتی بودن به موجب قسمت دوم ماده» تفکیک کرد.
۱۳. مفهوم «در حکم»
عبارت «در حکم مؤسسه دولتی شناخته میشود» از نظر تفسیری اهمیت زیادی دارد.
این عبارت نشان میدهد که قانونگذار برای سازمانهای مشمول، آثار حقوقی عنوان مؤسسه دولتی را در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری در نظر گرفته است، بدون اینکه لزوماً تمام ویژگیهای قسمت نخست ماده برای هر یک از آنها به همان شکل بررسی شود.
البته آثار این حکم باید در کنار قوانین خاص هر سازمان و همچنین مقررات مربوط به شمول و استثنائات قانون مدیریت خدمات کشوری بررسی شود.
۱۴. قانون محاسبات عمومی و سابقه تعریف مؤسسه دولتی
تعریف مؤسسه دولتی در قانون مدیریت خدمات کشوری در ادامه سنت قانونگذاری پیشین در حوزه حقوق مالی و اداری دولت قرار دارد.
ماده ۳ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶، مؤسسه دولتی را واحد سازمانی مشخصی میداند که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سهگانه اداره میشود و عنوان وزارتخانه ندارد.
تعریف ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری از جهاتی گستردهتر و متفاوت است؛ زیرا علاوه بر ایجاد به موجب قانون، «استقلال حقوقی» و انجام بخشی از وظایف و امور قانونی را مورد توجه قرار داده و برای سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی نیز حکم خاص مقرر کرده است.
۱۵. رابطه ماده ۲ با ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری
ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری عنوان عام «دستگاه اجرایی» را تعریف میکند و مؤسسات دولتی را در شمار دستگاههای اجرایی قرار میدهد.
بنابراین «مؤسسه دولتی» یکی از انواع دستگاه اجرایی است، اما مفهوم دستگاه اجرایی از مؤسسه دولتی گستردهتر است و شامل وزارتخانهها، نهادهای عمومی غیردولتی، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههای مذکور در ماده ۵ نیز میشود.
۱۶. رابطه ماده ۲ با ماده ۱۱۷
تشخیص اینکه یک واحد از نظر ماده ۲ مؤسسه دولتی است، لزوماً پایان بررسی نیست.
برای تعیین اینکه کدام احکام قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به آن اجرا میشود، باید ماده ۱۱۷ و قوانین خاص مرتبط نیز بررسی شود؛ زیرا برخی دستگاهها و گروهها دارای مقررات استخدامی یا اداری خاص هستند.
در نتیجه باید میان «تشخیص ماهیت حقوقی مؤسسه» و «تعیین دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری» تفکیک کرد.
۱۷. مؤسسه دولتی و شخصیت حقوقی
وجود استقلال حقوقی، مؤسسه را از واحدهای سازمانی داخلی متمایز میکند.
برای مثال، معاونت یک وزارتخانه یا اداره کل یک دستگاه ممکن است در ساختار اداری جایگاه مشخصی داشته باشد، اما این امر به تنهایی به معنای داشتن شخصیت حقوقی مستقل نیست.
در نتیجه، تشخیص شخصیت حقوقی باید از قانون تأسیس و مقررات مربوط به آن واحد استخراج شود، نه صرفاً از عنوان سازمانی آن.
۱۸. مؤسسه دولتی و صلاحیت انعقاد قرارداد
استقلال حقوقی میتواند در تعیین توانایی مؤسسه برای ایجاد حقوق و تعهدات و انجام معاملات و قراردادها اهمیت داشته باشد؛ با این حال، حدود این اختیار باید از قانون ایجادکننده، اساسنامه و مقررات مالی و معاملاتی حاکم بر مؤسسه استخراج شود.
بنابراین استقلال حقوقی به معنای اختیار نامحدود در انعقاد قرارداد یا ایجاد تعهد مالی نیست.
۱۹. مؤسسه دولتی و صلاحیتهای اداری
صلاحیتهای مؤسسه دولتی باید مستند به قانون باشد.
مؤسسه نمیتواند صرفاً به استناد شخصیت حقوقی خود، صلاحیتی را اعمال کند که قانون برای آن پیشبینی نکرده است.
اصل قانونی بودن صلاحیتهای اداری در این زمینه اهمیت ویژهای دارد.
۲۰. مؤسسه دولتی و رسیدگیهای قضایی و اداری
ماهیت حقوقی مؤسسه میتواند در تعیین طرف دعوا، مرجع رسیدگی، مقررات حاکم بر تصمیمات اداری و آثار احکام قضایی مؤثر باشد.
در دعاوی مربوط به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی، تشخیص اینکه طرف شکایت دارای شخصیت حقوقی مستقل است یا صرفاً واحدی داخلی از یک دستگاه دیگر، اهمیت عملی دارد.
۲۱. مؤسسه دولتی و آرای دیوان عدالت اداری
در رویه دیوان عدالت اداری، تفکیک میان وزارتخانه، مؤسسه دولتی، شرکت دولتی و سایر اشخاص حقوقی عمومی در موارد مختلف مورد توجه قرار گرفته است.
برای نمونه، در دادنامه شماره ۲۶۰۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، در مقام بررسی مقررات مربوط به مناطق آزاد، میان سازمانهای مناطق آزاد و وزارتخانهها و مؤسسات دولتی از حیث تعاریف قانونی تفکیک شده و به تفاوت تعاریف مواد ۲ و ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره شده است.
این نمونه نشان میدهد که عنوان حقوقی دستگاه در تعیین مقررات قابل اعمال اهمیت واقعی دارد.
۲۲. مؤسسه دولتی و قوانین خاص
ممکن است یک مؤسسه دولتی علاوه بر قانون مدیریت خدمات کشوری، تابع قانون خاص تأسیس، اساسنامه، مقررات مالی، استخدامی یا معاملاتی ویژه نیز باشد.
در چنین مواردی، تشخیص حکم قابل اعمال نیازمند مقایسه قانون عام با قانون خاص و بررسی قواعد شمول و استثنا است.
۲۳. معیار عملی تشخیص مؤسسه دولتی
برای تشخیص اینکه یک واحد مشخص مؤسسه دولتی موضوع ماده ۲ است، میتوان این ترتیب را به کار گرفت:
۱. قانون ایجادکننده یا مبنای قانونی آن شناسایی شود.
۲. وجود یا عدم وجود شخصیت و استقلال حقوقی بررسی شود.
۳. وظایف و صلاحیتهای قانونی آن مشخص شود.
۴. مشخص شود که عنوان حقوقی آن وزارتخانه، شرکت دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی یا عنوان دیگری است.
۵. در مورد سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی، حکم قسمت دوم ماده ۲ بررسی شود.
۶. در نهایت ماده ۵ و مقررات شمول و استثنائات، بهویژه ماده ۱۱۷، بررسی گردد.
مبانی و فلسفه حکم
ماده ۲ با تعریف «مؤسسه دولتی» درصدد ایجاد یک معیار حقوقی برای شناسایی بخشی از سازمانهای عمومی کشور است.
اهمیت این تعریف در آن است که در نظام اداری، همه واحدهایی که با دولت ارتباط دارند ماهیت یکسانی ندارند. برخی وزارتخانهاند، برخی مؤسسه دولتی، برخی شرکت دولتی و برخی نیز مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی هستند.
تأکید قانونگذار بر «ایجاد به موجب قانون» با اصل قانونی بودن سازمانها و صلاحیتهای عمومی ارتباط دارد.
همچنین تصریح به «استقلال حقوقی» مؤسسه دولتی را از واحدهای داخلی و فاقد شخصیت حقوقی مستقل متمایز میکند.
از سوی دیگر، قسمت پایانی ماده که سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی را در حکم مؤسسه دولتی میشناسد، با هدف ایجاد یک قاعده هماهنگ در نظام حقوقی قانون مدیریت خدمات کشوری وضع شده است.
در نتیجه، ماده ۲ را باید در ارتباط با مواد ۱، ۳، ۴ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین قوانین خاص تأسیس دستگاهها مطالعه کرد.
پیشینه تقنینی ماده ۲
۱. قانون محاسبات عمومی کشور ـ ۱۳۶۶
قانون محاسبات عمومی کشور پیش از قانون مدیریت خدمات کشوری، برای «مؤسسه دولتی» تعریف قانونی ارائه کرده بود. در ماده ۳ آن قانون، مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی معرفی شده که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سهگانه اداره میشود و عنوان وزارتخانه ندارد.
۲. تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری ـ ۱۳۸۶
ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف جدیدی از مؤسسه دولتی ارائه کرد و در کنار ایجاد به موجب قانون، عنصر «استقلال حقوقی» و انجام بخشی از وظایف و امور قانونی را مورد تصریح قرار داد.
۳. اجرای آزمایشی قانون
قانون مدیریت خدمات کشوری در ابتدا به صورت آزمایشی اجرا شد و در دوره اجرای آزمایشی نیز ماده ۲ مبنای شناسایی مؤسسات دولتی در چارچوب این قانون بود.
۴. دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری
با تصویب قانون دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۹۷، وضعیت قانون از آزمایشی به دائمی تبدیل شد و ماده ۲ در ساختار قانون استمرار یافت.
۵. استمرار تفکیک مؤسسه دولتی از عناوین مشابه
در مقررات و نظریات حقوقی بعدی نیز تفکیک میان «مؤسسه دولتی»، «شرکت دولتی»، «مؤسسه عمومی غیردولتی» و «مؤسسه وابسته به دولت» مورد توجه قرار گرفته است.
مبانی و مستندات قانونی
- ماده ۱ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف وزارتخانه
- ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف مؤسسه دولتی
- ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی
- ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف شرکت دولتی
- ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف دستگاه اجرایی
- ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری — تعریف پست سازمانی
- ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری — ساختار سازمانی دستگاههای اجرایی
- ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری — شمول و استثنائات قانون
- ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری — اثر قانون مدیریت خدمات کشوری بر قوانین و مقررات مغایر
- اصل ۵۷ قانون اساسی — تفکیک قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران
- اصل ۵۸ قانون اساسی — اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی
- اصل ۶۰ قانون اساسی — اعمال قوه مجریه
- اصل ۶۱ قانون اساسی — اعمال قوه قضائیه
- اصل ۱۵۶ قانون اساسی — وظایف و جایگاه قوه قضائیه
مصادیق عملی و سوابق اجرایی
۱. تشخیص مؤسسه دولتی از روی قانون تأسیس
برای تشخیص اینکه یک سازمان مؤسسه دولتی است یا خیر، نخست باید قانون ایجادکننده آن بررسی شود.
وجود عبارتهایی مانند «به موجب این قانون سازمان ... تشکیل میشود» یا شناسایی صریح شخصیت حقوقی مستقل، در کنار بررسی وظایف و ساختار آن، میتواند در تشخیص ماهیت حقوقی مؤسسه مؤثر باشد.
۲. مؤسسه دولتی در برابر وزارتخانه
ممکن است یک مؤسسه در حوزه فعالیت یک وزارتخانه قرار داشته باشد یا با آن ارتباط سازمانی داشته باشد، اما صرف این رابطه آن را به وزارتخانه تبدیل نمیکند.
وزارتخانه عنوان خاص ماده ۱ است و اداره آن بر عهده وزیر قرار دارد؛ در حالی که مؤسسه دولتی عنوان حقوقی مستقلی در ماده ۲ دارد.
۳. مؤسسه دولتی در برابر واحد داخلی وزارتخانه
معاونت، اداره کل، دفتر یا مرکز داخلی یک وزارتخانه ممکن است ساختار سازمانی مشخصی داشته باشد، اما این امر به تنهایی برای اطلاق عنوان «مؤسسه دولتی» کافی نیست.
عنصر استقلال حقوقی و مبنای قانونی باید احراز شود.
۴. مؤسسه دولتی در برابر شرکت دولتی
شرکت دولتی دارای تعریف خاص ماده ۴ است و معیارهای سرمایه و سهام و ماهیت اقتصادی در آن اهمیت دارد.
بنابراین نباید هر شرکت متعلق به دولت را مؤسسه دولتی تلقی کرد.
۵. سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی
قسمت پایانی ماده ۲ یک حکم خاص برای سازمانهایی مقرر کرده است که در قانون اساسی نام برده شدهاند.
در این موارد، قانونگذار آنها را «در حکم مؤسسه دولتی» شناخته است و این حکم باید در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری و مقررات خاص هر یک از این سازمانها تفسیر شود.
۶. مؤسسه دولتی و قانون محاسبات عمومی
قانون محاسبات عمومی کشور نیز تعریف مستقلی از مؤسسه دولتی دارد. مقایسه ماده ۳ آن قانون با ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری برای پژوهشهای حقوق اداری و مالی اهمیت دارد.
تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری از جهاتی با تعریف قانون محاسبات عمومی متفاوت است و در هر موضوع باید قانون مورد استناد و دامنه شمول آن مشخص شود.
مشاهده قانون محاسبات عمومی کشور
۷. مؤسسه وابسته به دولت و تفاوت آن با مؤسسه دولتی
نظریه شماره ۶۱۸۵/۷ اداره کل حقوقی قوه قضائیه از منابع مهم برای این تفکیک است. در این نظریه تصریح شده که «مؤسسه وابسته به دولت» یا «شرکت وابسته به دولت» به عنوان یک عنوان عام در قوانین تعریف نشده است و باید میان این عنوان و عناوین قانونی مؤسسه دولتی و شرکت دولتی تفاوت گذاشت.
مشاهده نظریه مشورتی شماره ۶۱۸۵/۷
۸. مؤسسه دولتی و شمول قانون مدیریت خدمات کشوری
پس از احراز اینکه یک واحد مؤسسه دولتی است، باید ماده ۵ و سپس مقررات شمول و استثنائات قانون، بهخصوص ماده ۱۱۷، بررسی شود.
بنابراین «مؤسسه دولتی بودن» و «مشمول بودن تمام احکام قانون مدیریت خدمات کشوری» دو پرسش حقوقی کاملاً یکسان نیستند.
۹. مؤسسه دولتی و رویه دیوان عدالت اداری
در رویه دیوان عدالت اداری، تشخیص نوع شخص حقوقی و مقررات حاکم بر آن میتواند در تعیین نتیجه دعوا مؤثر باشد.
در دادنامه شماره ۲۶۰۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تفاوت میان سازمانهای مناطق آزاد و وزارتخانهها و مؤسسات دولتی از حیث تعاریف قانونی مورد توجه قرار گرفته و به تفاوت تعریف مؤسسه دولتی و شرکت دولتی در قوانین مربوط اشاره شده است.
مشاهده دادنامه شماره ۲۶۰۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
۱۰. مؤسسه دولتی و امور استخدامی
ماهیت حقوقی مؤسسه میتواند در تشخیص مقررات استخدامی حاکم اهمیت داشته باشد. با این حال، در هر پرونده استخدامی باید علاوه بر ماده ۲، ماده ۵، ماده ۱۱۷، قوانین خاص تأسیس و مقررات استخدامی ویژه دستگاه نیز بررسی شود.
۱۱. مؤسسه دولتی و مقررات مالی
استقلال حقوقی یک مؤسسه به معنای خروج خودکار آن از نظام مالی و محاسباتی دولت نیست.
نوع بودجه، قانون تأسیس، قانون محاسبات عمومی، قوانین بودجه سنواتی و مقررات خاص مؤسسه میتوانند در تعیین نظام مالی حاکم مؤثر باشند.
۱۲. مؤسسه دولتی و طرف دعوا
در دعاوی اداری و حقوقی، تشخیص شخصیت حقوقی مؤسسه اهمیت عملی دارد؛ زیرا باید مشخص شود شکایت یا دعوا باید علیه خود مؤسسه دارای شخصیت حقوقی طرح شود یا علیه دستگاه بالادستی یا واحدی که صرفاً فاقد شخصیت حقوقی مستقل است.
۱۳. مؤسسه دولتی و حدود صلاحیت
مؤسسه دولتی فقط در حدود صلاحیت قانونی خود میتواند اقدام کند. وجود شخصیت حقوقی مستقل، مجوز اعمال صلاحیتهای نامحدود نیست.
در موارد تردید، باید قانون ایجادکننده و قوانین خاص مرتبط با موضوع بررسی شود.
منابع پژوهشی و مطالعات تکمیلی
منابع اصلی و اولویتدار
- شناسنامه قانون — قانون مدیریت خدمات کشوری
- شناسنامه قانون — ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری
- شناسنامه قانون — قوانین و مقررات اداری و قانون اساسی
- شناسنامه قانون — مجموعه تنقیحی مقررات اداری و استخدامی
منابع قوانین مالی و اداری
- قانون محاسبات عمومی کشور
- قانون محاسبات عمومی کشور ـ لامتکام
- مقررات مرتبط با سازماندهی و نیروی انسانی دستگاههای اجرایی
منابع نظری و مشورتی
- نظریه شماره ۶۱۸۵/۷ مورخ ۱۳۸۶/۰۹/۱۹ اداره کل حقوقی قوه قضائیه
- متن قانون مدیریت خدمات کشوری ـ مجموعه قوانین
- قانون مدیریت خدمات کشوری ـ کانون وکلای دادگستری مرکزی
منابع قضایی و سوابق دیوان عدالت اداری
- دادنامه شماره ۲۶۰۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
- رأی شماره ۲۲ مورخ ۱۳۹۷/۰۱/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
- رأی وحدت رویه شماره ۲۳۱۰ مورخ ۱۴۰۰/۰۸/۰۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
منابع تطبیقی و پژوهشی
ردههای مرتبط
جمعبندی
ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، «مؤسسه دولتی» را واحد سازمانی مشخصی معرفی میکند که:
۱. به موجب قانون ایجاد شده یا میشود؛
۲. دارای استقلال حقوقی است؛
۳. بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سهگانه و سایر مراجع قانونی است انجام میدهد؛
۴. و در قسمت دوم ماده، سازمانهای نامبردهشده در قانون اساسی نیز در حکم مؤسسه دولتی شناخته میشوند.
مهمترین عنصر تمایزبخش این ماده، «استقلال حقوقی» است؛ اما این مفهوم نباید بدون مستند قانونی به معنای استقلال مطلق مالی، اداری یا سیاسی تفسیر شود.
همچنین مؤسسه دولتی با وزارتخانه، شرکت دولتی و مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی تفاوت دارد و برای تشخیص هر یک باید به تعریف قانونی همان عنوان مراجعه کرد.
در عمل، برای تشخیص وضعیت یک دستگاه باید ابتدا قانون ایجادکننده و شخصیت حقوقی آن بررسی شود، سپس مواد ۱ تا ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و در نهایت مقررات شمول و استثنائات، بهویژه ماده ۱۱۷، مورد توجه قرار گیرد.
از سوی دیگر، نباید عنوان «مؤسسه دولتی» را با «مؤسسه وابسته به دولت» یکی دانست؛ زیرا این دو عنوان از نظر مبنای قانونی و آثار حقوقی یکسان نیستند.